Почему в России действует плоская система налогообложения

В ближайшие три года ставка налога на доходы физических лиц в России не изменится и останется на уровне 13%, пообещал в конце 2023 года министр финансов Антон Силуанов. Но Минфин может вернуться к этому вопросу в следующем бюджетном цикле — то есть уже в 2027 году.

Ставка НДФЛ в 13% при плоской шкале налогообложения когда-то стала для России смелым экспериментом, позволившим повысить собираемость налогов в стране. Но теперь обстоятельства, в которых она хорошо работала, изменились.

Налог на доходы физических лиц, или подоходный налог, — один из основных налогов, собираемых государством. Существовал он еще в советское время. Тогда его собирали по сложной схеме. Доход ниже 70 ₽ налогом не облагался. Все, что выше, облагалось налогом от 25 копеек и до 8 рублей 20 копеек.

При этом сумма дохода, превышающая 100 ₽, дополнительно облагалась налогом по ставке 13%. В итоге шкала налогообложения была очень громоздкой и изменялась от нуля до 13%. Скажем, при зарплате 120 ₽ она равнялась 9%, а при зарплате в 160 ₽ становилась равной 10%. Если верить статистическому справочнику «Народное хозяйство в 1984 году», средняя зарплата рабочих и служащих на тот момент составляла 185 ₽. Значит, среднестатистический работник платил подоходный налог по ставке менее 11%.

После перехода к рыночной экономике и либерализации цен ставки налогов и величины доходов пришлось пересмотреть. Уже 7 декабря 1991 года Борис Ельцин подписал указ, по которому минимальная ставка НДФЛ начиналась с 42 тысяч рублей, шкала была прогрессивной. Но инфляция росла, и ставки налогообложения надо было регулярно пересматривать. Причем делать это приходилось почти каждый год.

Наконец 1 января 2001 года в России начала действовать вторая часть налогового кодекса, которая установила плоскую шкалу НДФЛ — 13%.

Здесь необходимо сказать о том, какие бывают системы подоходного налога. Всего их три:

1. Регрессивная — когда ставка налога падает с ростом дохода.
2. Пропорциональная — ставка налогообложения не зависит от дохода, это так называемая плоская шкала.
3. Прогрессивная — ставка налогообложения тем больше, чем больше у человека доход.

Исторически самой первой возникла регрессивная система — когда все должны платить одну и ту же сумму в виде налога. Устанавливать и взимать такой налог очень просто, и именно так часто брали налоги в Средние века. Шкала называется регрессивной, поскольку процент взимаемого налога падает с ростом дохода.

Пропорциональная шкала тоже довольно проста для использования. Все платят одинаковый процент. Главное — знать, какой у человека доход, поскольку сумма выплат линейно зависит от дохода.

А вот с прогрессивной шкалой все сложнее. Для нее надо устанавливать разные значения процента для разного дохода. Как показал опыт России в 1990-х, в случае высокой инфляции ее необходимо постоянно уточнять и переделывать, чтобы соответствовать росту цен и доходов.

Кроме того, при такой шкале богатые люди начинают искать способы избавиться от высоких налогов. И в результате максимальный процент, который они должны платить, часто изменяется. Например, в США подоходный налог часто менялся в результате победы на выборах той или иной партии. Максимальная ставка подоходного налога в первой половине прошлого века достигала 94%, но иногда падала до нуля — в те периоды, когда подоходный налог признавали неконституционным.

Впрочем, нужно признать, что в 21 веке ситуация в США в этом отношении стабилизировалась, и сейчас подоходный налог составляет от 10% для наименее обеспеченных американцев до 37% для самых богатых. Что не исключает, конечно, дальнейших колебаний ставки.

В большинстве стран мира принята прогрессивная шкала налогообложения. А страны с плоской шкалой — это по большей части или бывшие советские республики, или страны, ранее относившиеся к социалистическому лагерю.

Почему же так вышло? Почему, в частности, Россия была вынуждена перейти на плоскую шкалу?

Причин было несколько. Во-первых, зарождающийся слой богатых людей лоббировал снижение налогов для себя. Во-вторых, плоская шкала позволяла легче собирать налоги и снижать издержки на их администрирование, что в условиях еще только формирующейся в новой рыночной экономике системы сбора налогов тоже было важно. Вероятно, было и третье соображение: низкие налоги стимулировали российских бизнесменов оставаться в российской юрисдикции и в идеале должны были стимулировать зарубежный бизнес переезжать в Россию.

Введение плоской шкалы для такой большой экономики, как российская, оказалось очень интересным экспериментом, который внимательно исследовали экономисты всего мира. По мнению большинства из них, эксперимент этот можно признать удачным. Собираемость налогов увеличилась.

Тем не менее, несмотря на благожелательные отзывы, анализ эффективности плоской шкалы в России провести сложно. Дело в том, что одновременно с ее введением постепенно шло внедрение новых информационных технологий. Граждане страны переходили на безналичные платежи, и укрывать доходы от налогов стало намного сложнее. Плоская шкала свою роль в этом наверняка сыграла.

Впрочем, с 2021 года Россия уже начала постепенное движение в сторону прогрессивной шкалы доходов. Последние два года, если размер дохода, полученного в течение года, превышает 5 млн рублей, сумма превышения облагается по ставке 15%. Не исключено, что в дальнейшем от плоской шкалы государство откажется окончательно, ведь причины, вызвавшие ее введение, постепенно исчезают.

Во-первых, в стране уже сложилась достаточно удачная налоговая система, охватывающая все слои общества, и, значит, скрыться от налоговых органов практически невозможно. Во-вторых, Россия остается страной с очень высоким уровнем неравенства по доходам и эту ситуацию надо как-то исправлять. В-третьих, после введения санкций российская экономика становится все более закрытой и можно меньше опасаться ухода российского бизнеса в другие страны. Так что проекты по введению прогрессивной шкалы наверняка будут появляться, но их внедрение будет зависеть от множества факторов.

Неслучайно министр финансов Антон Силуанов сообщил о возможном возврате Минфина к обсуждению изменения ставок базовых налогов, в том числе налога на доходы физических лиц, в следующем бюджетном цикле. Это означает, что сценарии повышения налоговых ставок у правительства уже есть.